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华茂理论｜论检察机关提起民事公益诉讼的特殊规则01 摘要 随着中国经济社会的持续发展，我国社会中涉及公共利益保护的问题频繁出现，亟需一个制度来保障社会公共利益，民事公益诉讼制度成为其中的一个选择，该制度先从地方试点逐渐发展到2017年民事诉讼法修改中得到正式确认，可见其在我国出现和发展的时间相对较为短暂。本文首先通过介绍检察机关提起公益诉讼的基本概况，明确了民事公益诉讼的定义，阐明了公共利益的内涵和特征，并强调了检察机关提起民事公益诉讼的必要性。随后，重点介绍了检察机关在提起民事公益诉讼中的特殊规定，包括其在诉讼中的位阶、角色定位以及保护对象等方面。 02 检察机关提起民事公益诉讼基本概述 （一）民事公益诉讼的界定 在中国关于公益诉讼的学界主要有三种学说,分别是行政公益诉讼论、经济公益诉讼论和二元公益诉讼论。第一种学说的特点是被告并没有对原告产生直接的利益损害，诉讼所针对的损害对象是社会公共利益，与个人并没有直接的利害关系。该种观点把公益诉讼单单局限在行政诉讼中，主要审查国家机关在履行职务时是否损害公众利益或者行政机关的不作为是否损害公众利益，该学说的诉讼主体并没有覆盖所有可能对社会公共利益造成损害的主体，难以全面保护社会公共利益。第二种学说指出就侵犯国家利益、社会公益的行为任何组织和个人都可以根据法律授权向法院提起公益诉讼，交由法院进行居中裁判。即建立经济公益诉讼程序作为一种独立的诉讼程序来解决经济法的可诉性问题，但独立的经济公益诉讼程序由于其内容可以被民事公益诉讼程序与行政公益诉讼程序覆盖，不利于节约司法资源。第三种学说认为所谓公益诉讼是指法律规定的机关和有关组织可以对损害公共利益的行为，向法院提起行政或者民事诉讼，从而追究违法者法律责任的诉讼制度，该观点也体现在《民事诉讼法》第58条[ 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。]中。所以民事公益诉讼就是当社会公众利益收到侵犯时，法院规定的公民、社会组织、国家机关为维护社会公众利益向法院提起诉讼，法院按照民事诉讼程序审理相关案件。其特征表现在:第一，诉讼目的时维护公众利益，具有公益性;第二，起诉主体较为广泛，起诉主体与被诉标的不需要存在直接的利害关系;第三，起诉条件是公共利益己经遭受损害或存在遭受损害的可能性。 （二）公共利益的内涵和特征 前文指出民事公益诉讼的其中一个特征时为维护社会公众利益，具有一定的公益性，那么就需要对“公共利益”这个概念进行明确，有学者提出公共利益可以从三个方面进行考虑，第一是关系到国家的利益；第二是需要法律所需要特别保护的利益；第三是不特定多数人的利益。笔者赞同该说法，理由是该说法能够较好的涵盖公共利益的内涵之所在。从上述公共利益的内涵可以得出公共利益的特征，第一是具有不特定性，理由是公共利益一定是符合大多数人利益的，而不是针对特定人的利益，具有不特定性。第二是具有长远性，公共利益一定是符合可持续发展的，一定是长时间存在的利益。第三是具有公共性，公共利益一定不是被个人所独占的，一定是社会成员所共同享有的。 （三）检察机关提起民事公益诉讼的必要性 1.有利于社会治理体系和治理能力现代化建设水平的提升 公益诉讼属于社会治理的一种新的尝试，检察机关支持或者直接提起公益诉讼的内在原理就是让最适合的人在最适合的情境下做最适合的事，当个人或社会组织、团体无法承担某项诉讼任务或者在其能力范围内已经无法完成，但该诉讼对国家利益或者社会公共利益具有重要价值时，检察机关作为国家公权力机关的支持或者直接起诉显然是非常有必要的，这样做能够确保不同层次的利益都得到保障，从而促进社会公正和法治建设。 2.有利于检察机关切实履行法律监督职能 2017年修订后的民事诉讼法赋予了社会组织、团体提起公益诉讼的权利，这些主体提起公益诉讼面临的最大问题是取证问题，但检察机关有法律赋予的证据调察权，因此检察机关提起民事公益诉讼可以更好地维护公共利益。同时当今我国社会各公共领域社会问题频发,,行政机关往往存在一定的责任。检察机关可以通过公益诉讼实现对行政权的监督,从而促进行政机关依法行政。 3.有利于更好的促进社会组织发展 就民事公益诉讼而言，社会组织团体与检察机关是共同维护社会公共利益的主体，《民事诉讼法》在立法中将二者的诉讼位阶进行了区分，说明立法者更希望社会组织积极行使公益诉权，然而在我国，社会组织的发展状况令人担忧。我国的社会组织行使公益诉权主要面临的困境主要有信息障碍、举证困难、地方保护势力排挤等，所以社会组织行使公益诉权面临较大困难。表现为社会组织在主观上不太愿意提起公益诉讼或者社会组织即使愿意提起公益诉讼，但缺乏足够的实力。通过检察机关这样的国家公权力机关支持公益诉讼，可以增强社会组织的力量，使其在法院能够有勇气的行使法律赋予其的公益诉权，并获得本应该获得的胜诉判决，从而实现保护公共利益的目的。 03 检察机关在民事公益诉讼中的诉讼位阶 《民事诉讼法》第58条第2款[ 人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。]首先确认了检察机关是否可以作为民事公益诉讼的主体，并进行了一定的限制，检察机关只有在没有其他相关组织或机关提起诉讼的情况下才能提起民事公益诉讼，这一规定具有一定的补充和兜底作用。 民事公益诉讼作为一种司法手段，在社会治理中发挥着积极的作用。在检察机关提起民事公益诉讼时，检察机关要遵循比例原则，即应当具有适度的谦抑性，同时在诉讼位阶上具有一定的补位性，以减少对被告诉讼权利的干扰。其他社会组织、团体应当发挥自身在一定领域内的专业性，将其公益诉权优先考虑，引导社会自我调整，而不应该有国家机关的过多参与。只有在其他主体明示放弃公益诉权的前提下，检察机关才能介入民事公益诉讼，行使公益诉权，否则不能直接越过其他社会组织团体，直接提起民事公益诉讼。所以检察机关在行使权力的过程中需要严格的履行诉前公告程序，平衡支持、督促、直接起诉。谦抑性应当贯穿检察机关进入民事公益诉讼的全过程和各个方面，因为检察机关提起民事公益诉讼的权限是有限的，而不是无限的权力，过度干预可能导致公权力的滥用和集权的倾向。 04 检察机关提起民事公益诉讼的角色定位 检察机关的身份属性具有双重属性，第一是原告，也就是公益诉讼起诉人，第二是法律监督者，理由是检察机关作为我国的法律监督机关，是宪法所确立的，所以即使是在检察机关自己所提起的民事公益诉讼中，其仍然可以对民事诉讼的全过程进行必要的法律监督。 （一）公益诉讼起诉人 依据我国法律规定，检察机关能够在必要时以向法院起诉的方式保护社会公益。在此类活动中，检察机关的身份被定位为公益诉讼起诉人。第一，当出现社会某项公共利益受损，在穷尽了相关督促手段后，适格主体未依据程序启动公益诉讼以维护公益时，检察机关作为“最后一道防线”可以直接提起诉讼。第二，基于谦抑性原则，检察机关在更多时候扮演的是督促者、支持者的角色。在社会公益受损的情形下，检察机关应当先行以建议的形式督促政府部门履职尽责，必要时督促其依法提起诉讼。而对于社会组织一类的主体，检察机关更多的是提供支持和帮助，发挥自己的强制性优势，为其柔性赋能，提供必要的刚性支持。除此之外，检察机关对于部分已然触犯刑事法律的破坏社会公益的行为，受害群体或者相关组织由于其所属的地位通常无法去行使追诉权利，因此检察机关可以对其提起刑事附带民事公益诉讼。 （二）诉讼过程的监督者 我国宪法规定了检察机关有监督法律实施的权力，其在我国的国家权力结构中发挥其监督者身份，对于法律实施的全过程而言就如一双“无形的手”，纠正错误，保障公平公正运行。在民事公益诉讼中，检察机关作为公益诉讼起诉人的同时，必然也承担并且应当承担好其法律监督者的角色职责，监督诉讼全过程，对该诉的程序和实体部分都进行全面有效的监督。质言之，检察机关在民事公益诉讼中仍然可以并且应当对其各个环节展开法律监督。从这一层面而言，检察机关提起民事公益诉讼一方面是作为国家机关，以国家利益和社会公共利益为中心，在相关利益受到损害之时作为代表提起诉讼加以维护；同时另一方面这也是检察机关履行其监督职责之所为，是其法律监督权在民事公益领域的具体表现。对于民事公益诉讼启动、推进开展和执行的全过程监督，是其作为法律监督者履职尽责的具体表现。 05 检察机关在民事公益诉讼中的保护对象 检察机关提起的民事公益诉讼与社会组织或团体提起的民事公益诉讼不同，其保护对象涵盖国家利益和社会公共利益，而不仅限于社会公共利益。检察机关提起的民事公益诉讼旨在保护国家利益，涉及生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。而以保护社会公共利益为目标的民事公益诉讼，则涉及食品药品安全、英雄保护、未成年人保护、安全生产、军人身份和权益保护、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保护等领域。 06 总结 我国《民事诉讼法》第58条的规定标志着民事公益诉讼立法中的重大进步。该条对检察机关提起和支持公益诉讼做出了明确规定，在公益诉讼中，检察机关具有双重的属性，既充当公益诉讼的起诉人，又监督诉讼过程，对公益诉讼制度的发展中发挥着重要推动作用。笔者首先介绍了检察机关提起公益诉讼的基本概况，明确了民事公益诉讼的范畴，阐明了公共利益的内涵和特点，强调了检察机关提起民事公益诉讼的必要性。接下来，重点介绍了检察机关在提起民事公益诉讼中的特殊规定，包括其在诉讼中的地位、角色定位以及保护对象等方面，借此对检察机关提起公益诉讼相关规则进行了相对完整的阐释。 |